Participação social no Plano de Mobilidade Urbana Sustentável na Grande Florianópolis

Introdução

Este artigo foi desenvolvido para a disciplina Governo Aberto, ministrada pelo Prof. Dr. Jorge Machado e oferecida pela Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH), da Universidade de São Paulo (USP), e apresenta uma inovação no campo da mobilidade urbana por meio da inclusão de participação social no desenvolvimento de um Plano de Mobilidade Urbana Sustentável, considerando aspectos fundamentais de Governo Aberto. Será apresentada a iniciativa que ocorreu na Grande Florianópolis entre os anos de 2013 e 2014, realizada pelo Governo do Estado de Santa Catarina com apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES). Em primeiro lugar será exposto o contexto do município e das cidades próximas, que também fazem parte do plano, bem como citar o conceito de mobilidade urbana. Em seguida é apresentado o Plano de Mobilidade Urbana Sustentável (PLAMUS), sua metodologia, e as conclusões das pesquisas expostas por meio dos relatórios oficiais. Por fim, discute-se a proposta, o projeto realizado e os conceitos e principais princípios de Governo Aberto.

O município

O Estado de Santa Catarina está localizado na região sul do Brasil com uma extensão de 95.737,895 mil km² e uma população estimada em 2016 de 6.910.553 habitantes. Florianópolis, a capital, possui área territorial de 675,409km² e população estimada de 477.798 em 2016. O município, composto por parte continental e por ilhas circundantes, é popularmente conhecida como uma das melhores cidades do país em relação a qualidade de vida e possui um dos melhores Índices de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM-2010), a saber 0,847.

A chamada Grande Florianópolis engloba 13 municípios, são eles: São José, Palhoça, Biguaçu, Santo Amaro da Imperatriz, Governador Celso Ramos, Antônio Carlos, Águas Mornas, São Pedro de Alcântara, Angelina, Anitápolis, São Bonifácio e Rancho Queimado. Ao todo a região representa parte significativa de Santa Catarina, cerca de 959.158km². 4 Segundo os estudos do projeto PLAMUS, a locomoção da população entre esses municípios é diária e ocorre predominantemente por meio de veículo particular e de forma individual; menos de 30% ocorre via transporte coletivo, e menos de 25% das pessoas realizam por meio de transporte não motorizado. Na região é possível verificar um padrão de transporte pendular pois a urbanização é dispersa, sendo que a concentração de empregos e serviços está em Florianópolis. Ainda no mesmo estudo afirma-se que a Região Metropolitana de Florianópolis é a que mais utiliza automóvel para os deslocamentos em comparação às demais regiões metropolitanas.

A Mobilidade Urbana afeta de forma intensa a vida dos cidadãos. O tempo gasto nos  deslocamentos diários é cada vez maior, significando desperdício de combustível, horas produtivas e lazer, por exemplo. Por sua vez o conceito de mobilidade urbana não está mais restrito aos problemas viários, o foco cada vez mais está nas pessoas. Isso faz com que seja exigido um planejamento condizente com as necessidades locais e considerando os aspectos econômicos, sociais, geográficos, mas também os ambientais de cada região.

Com isso as possíveis soluções de mobilidade devem articular diferentes ações de forma integrada a fim de facilitar o deslocamento das pessoas, criar oportunidades para que não percorram grandes distâncias, e disponibilizar diferentes modais de transporte. A partir deste conceito surge o PLAMUS, um projeto com o objetivo de transformar o transporte na Região Metropolitana de Florianópolis contando com a participação social no seu planejamento, formulação e avaliação.

Metodologia

Para o desenvolvimento da pesquisa foi realizado pesquisa exploratória e busca de dados primários e secundários. A pesquisa exploratória foi realizada a fim de obter uma visão geral a respeito do PLAMUS, da questão de mobilidade urbana e de Governo Aberto. Há inúmeros estudos sobre o tema, fator que favorece o aprofundamento, amplia as bases teóricas e a familiaridade com a área estudada. Além dos dados secundários, por meio da revisão bibliográfica do tema, foi realizada pesquisa dos dados primários mediante os indicadores utilizados no projeto PLAMUS. Por fim, estudos sobre o município foram realizados para levantamento de dados quantitativos a fim de explorar o cenário da região.

Plano de Mobilidade Urbana Sustentável da Grande Florianópolis (PLAMUS)

A Lei n° 12.587 de 2012 institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana e logo no Art. 1° coloca como um dos objetivos a integração entre os modais e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas. Além disso, o Art. 15° garante a participação da sociedade civil no planejamento, fiscalização e avaliação da política por meio dos instrumentos:

“I - órgãos colegiados com a participação de representantes do Poder Executivo, da sociedade civil e dos operadores dos serviços;

II - ouvidorias nas instituições responsáveis pela gestão do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana ou nos órgãos com atribuições análogas;

III - audiências e consultas públicas; e

IV - procedimentos sistemáticos de comunicação, de avaliação da satisfação dos cidadãos e dos usuários e de prestação de contas públicas.” <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12587.htm>

De acordo com isso o PLAMUS, em 2013, surge a fim de realizar um estudo técnico na Região Metropolitana da Grande Florianópolis para propor soluções de transporte de modo integrado, inovador e com a participação social, para agilizar e racionalizar o tráfego de pessoas e cargas. O objetivo do projeto é aprimorar a “eficiência operacional, uso da infraestrutura existente e qualidade na prestação de serviços” 6 para melhoria das condições de vida da população, o que proporciona a redução nos tempos de deslocamento, por exemplo.

A comunicação e a participação social são apresentadas no projeto como fator essencial. A visão dos moradores, quem mais conhece e usufrui a cidade, é valorizada, por isso afirma-se que está presente nas quatro fases de trabalho, a saber: I. Levantamento de dados preliminares e planejamento das pesquisas de campo; II. realização das pesquisas de campo; III.modelagem dos dados de pesquisa; IV.Análise de alternativa e apresentação de soluções.

Para o diagnóstico local foram realizadas pesquisas de campo durante o período normal (março a julho) e durante o período de sazonalidade (janeiro e fevereiro) em domicílios, incluindo pesquisas de imagem de transporte; montagem da rede viária; mapeamento de todas as linhas de transporte público; e seminários e oficinas em cada município.

Segundo o site institucional, a equipe de pesquisadores realiza entrevistas em diferentes locais, como ruas, residências e pontos de ônibus a fim de levantar informações sobre os deslocamentos da população diariamente. Paralelo à essa ação, também foram realizadas oficinas práticas. As oficinas de trabalho foram realizadas com técnicos do Estado e dos próprios municípios incluindo a participação dos representantes das organizações da sociedade civil para coletar percepções, experiências e expectativas sobre o PLAMUS, além de sugerir as propostas, organizá-las e orientar as análises do projeto. Os canais de comunicação também foram alvo das reuniões a fim de estabelecer meios que possibilitam promover agenda política e implementar as soluções propostas. No decorrer do ano foram realizadas sete oficinas:

Data	Público-alvo	Local de realização
04/04 (sexta)	São José	CATI São José
05/04 (sábado)	São José	CATI São José
25/04 (sexta)	Biguaçu, Antônio Carlos e Governador Celso Ramos	Sindicato dos Trabalhadores Rurais
26/04 (sábado)	Biguaçu, Antônio Carlos e Governador Celso Ramos	C.E. Crispim Correia
09/05 (sexta)	Florianópolis	OAB
10/05 (sábado)	Florianópolis	OAB
07/06 (sábado)	Palhoça, Águas Mornas, Angelina, Anitápolis, Rancho Queimado, Santo Amaro da Imperatriz, São Bonifácio, São Pedro de Alcântara	Palhoça

Fonte: PLAMUS. Apresentação de resultados. Visão Geral. 2014.

Portanto, a sociedade na verdade pode participar do projeto de três maneiras diretas: respondendo as pesquisas de campo; respondendo a pesquisa de origem-destino domiciliar; enviando sugestões e observações por meio do canal participativo no site institucional. De forma indireta as organizações da sociedade civil representam os moradores nas reuniões e oficinas. Em relação à comunicação foram criadas páginas nas principais redes sociais, além da página institucional do PLAMUS, a fim de divulgar as ações em cada fase do projeto, os dados e relatórios gerados.

Os principais resultados do projeto estão disponíveis para consulta no site institucional e trata-se da consolidação das propostas de melhoria no setor da mobilidade urbana e de um plano de implementação. Em resumo as alternativas apresentadas baseiam-se em transportes de média capacidade, como BRT (Bus Rapid Transit), VLT (veículos leves sobre trilhos) e Monotrilho. O sistema proposto para a Grande Florianópolis segue um sistema com faixas segregadas no centro da via e com estação central. O plano inclui 11 terminais de integração BRT, com 87 km de corredores e 52 km de faixas exclusivas para ônibus. O projeto propõe o VLT como complementar aos trechos em que a demanda por BRT é menor, bem como o monotrilho.Já as faixas exclusivas de ônibus permanecem para apoio de todo o sistema, conforme imagem do Relatório Final do PLAMUS (2014) disponível no link a seguir:

https://drive.google.com/file/d/0B-DnWwJ1GlVvS21fQ3Z0M0hMV1E/view?usp=sharing

A relação entre o processo de participação social no PLAMUS e o Governo Aberto

A elaboração do PLAMUS e sua implementação foi baseada em aspectos fundamentais na democracia contemporânea e relacionados ao Governo Aberto. Inovação, colaboração, acesso à informação e principalmente o envolvimento da sociedade por meio da participação são características vinculadas ao conceito de Governo Aberto e presentes, com algumas restrições que serão abordadas a seguir, no projeto da Grande Florianópolis. Apesar do conceito sofrer modificações constantes é possível defini-lo por meio de determinados autores e documentos. A Carta Iberoamericana de Gobienor Abierto foi aprovada em 2016 na XII Conferência Iberoamericana de Ministras e Ministros da Administração Pública e Reforma do Estado e define como “el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas, para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo.”

Já Calderón (2012) propõe a ideia de Governo Aberto como aquele estabelecido em uma democracia aberta e que determina comunicação com a sociedade, muito além de uma democracia apenas representativa. No PLAMUS é possível observar que desde o planejamento e definições de suas diretrizes foram estabelecidos meios de interação, principalmente pela internet, com os cidadãos para identificar as expectativas. Porém, nos fóruns e oficinas consultivas com cada bairro do projeto apenas participaram representantes de organizações civis, fator que limita a participação de acordo com os princípios abordados por Calderón. Segundo o autor no Governo Aberto é mantido o contato com os cidadãos, que devem ser considerados como clientes das políticas públicas, a fim de escutar e basear suas ações a partir dos anseios, necessidades e solicitações apresentadas.

Para um governo de fato se apropriar da ideia de Governo Aberto é preciso transformar a cultura da administração, que deve ter como pauta central o cidadão. Nesse caso o desenho dos processos precisam estar alinhados para servir o cidadão, a estrutura da administração pública precisa ser revista e orientada para resultados, e por fim transformar as formas de relação entre o pessoal. O PLAMUS utilizou as entrevistas de campo, realizadas tanto nas residências quanto nos próprios pontos de ônibus, para mapear as viagens diárias dos moradores dos 13 municípios do plano bem como para identificar o principal desejo em relação ao transporte, fator que aproxima as ações do projeto à ideia de Governo Aberto. A base das propostas para solucionar as questões de deslocamento e transporte foram justamente essas pesquisas e sua consolidação junto a técnicos da área, acadêmicos e lideranças comunitárias.

Para Calderón (2012) quanto maior a transparência maior a participação, pois funciona como uma forma de incentivo aos cidadãos. Esse ciclo gera uma demanda da sociedade por cada vez mais transparência e informações das práticas governamentais, o que favorece a legitimidade do governo. Os dados abertos nesse cenário aparece como essencial para possibilitar a reutilização ou manuseio pelos cidadãos. O PLAMUS precisa superar uma barreira em relação a transparência, pois apesar de divulgar na página institucional todos os dados do diagnóstico, as atas de reuniões, entrevistas coletadas, desenvolvimento e resultados das oficinas e avanço das propostas de solução, tais relatórios são disponibilizados em formato “pdf” e já com as informações geradas, ou seja, o cidadão não tem a possibilidade de trabalhar com os dados coletados.

A participação também pode ser uma importante forma de redistribuição de poder onde o cidadão elege os representantes e também exerce o controle da gestão. 8 Nessa mesma lógica os chamados níveis de representação envolvem desde disponibilização de mecanismos de manipulação dos dados, de um espaço para ouvir o cidadão, até a participação nas tomadas de decisão. Calderón nesse sentido trata de uma nova forma de participação que exige a reinvenção de uma forma de relação entre o governo e os cidadãos diferente da estrutura clássica. Mais do que isso, é preciso pensar em formas que permitam a participação de todos independente da formação ou conhecimentos técnicos, contando com a utilização da internet, por exemplo. Apesar do PLAMUS ser de 2014, até hoje o site institucional conta com o canal de participação aberto para os cidadãos apontarem os problemas de mobilidade e também sugerirem mudanças, só é preciso acessar a página e preencher o formulário.

De acordo com o exposto é possível considerar o Plano de Mobilidade Urbana Sustentável da Grande Florianópolis como uma inovação no campo do transporte considerando aspectos fundamentais de Governo Aberto, como a participação social. Apesar das barreiras apresentadas anteriormente, como a não utilização de dados abertos, o plano conta com a transparência, inovação, colaboração e participação social nas tomadas de decisão, ou seja, pode ser considerado um exemplo de Governo Aberto.