Princípios de Governo Aberto no processo de revisão do Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos da cidade de São Paulo - 2014

Introdução

Governos de diferentes posições políticas ao redor do mundo estão cada vez mais se organizando para lidar com os problemas decorrentes da não gestão de resíduos sólidos, elaborando legislações e definindo modelos de planejamento que visam reduzir seu impacto negativo ao longo do tempo. Do mesmo modo, estudos sobre os princípios e as vantagens do governo aberto estão se espalhando pelo mundo e cada vez mais países passam a introduzir as práticas preconizadas por essa perspectiva em suas gestões.

A participação social em todos os momentos de decisão política é um dos objetivos do governo aberto e pode contribuir com a busca de soluções para os problemas resultantes relacionados à gestão dos resíduos sólidos.

No Brasil, as diretrizes, princípios, objetivos e instrumentos necessários para a promoção da gestão integrada dos resíduos sólidos são apresentados na Política Nacional de Resíduos Sólidos instituída pela Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010. Dentre os instrumentos apresentados na referida legislação destacam-se os planos de resíduos sólidos, sobretudo por sua abrangência no território nacional, uma vez que estados e municípios também elaboram seu planejamento em relação a esta temática, e pela participação social em sua elaboração, implementação e operacionalização.

A revisão participativa do Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos da cidade de São Paulo

Em maio de 2013, o Prefeito Fernando Haddad, por meio do Decreto nº 53.924, convocou a IV Conferência Municipal do Meio Ambiente e criou o Comitê Intersecretarial de Implementação da Política Municipal de Resíduos Sólidos. Dessa maneira, marca o início do processo de reelaboração participativa do PGIRS do município de São Paulo, que contou com o auxílio de cinco grupos de trabalho, também definidos no Decreto:

“Art. 7º Ficam criados 5 (cinco) Grupos de Trabalho – GTs, com as seguintes atribuições:

I – GT-1 - elaboração do Plano Municipal de Educação Ambiental e Comunicação em Resíduos Sólidos;

II - GT-2 - coordenação e reelaboração do Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos do Município de São Paulo, incluindo o Plano para o Sistema de Coleta Seletiva;

III - GT-3 - elaboração do Programa de Coleta Seletiva Solidária nos próprios municipais, com a inclusão dos catadores de materiais recicláveis e reutilizáveis;

IV - GT-4 - coordenação e implementação das ações de manejo dos Resíduos da Construção Civil – RCC;

V - GT-5 - proposição de instrumentos normativos e legais para a Política Municipal de Resíduos Sólidos.”

Logo da IV Conferência Municipal do Meio Ambiente

O Decreto assegura a participação social nestes grupos de trabalho, contribuindo assim com a metodologia participativa adotada para a revisão do PGIRS. O processo de revisão, basicamente, compreende as etapas que antecedem a realização da IV Conferência Municipal do Meio Ambiente (IV CMMA) e o evento em si. Foi organizado da seguinte maneira: Etapas preparatórias, Conferências livres e Conferência Municipal.

De acordo com as informações disponíveis no site da Prefeitura municipal de São Paulo, foram realizadas pré-conferências em cada uma das 31 subprefeituras, contemplando todas as regiões do município de São Paulo, onde foram eleitos os delegados que participariam da IV Conferência Municipal do Meio Ambiente, uma conferência indígena, 6 reuniões temáticas, duas conferências livres, reuniões preparatórias para os delegados e, concluindo o processo, a Conferência Municipal. Também foram realizadas 10 oficinas técnicas com as cadeias produtivas, estima-se que mais de 7 mil pessoas participaram das etapas de revisão do PGIRS.

O tema da IV Conferência Municipal do Meio Ambiente foi “Implementando a Política Nacional de Resíduos Sólidos na Cidade de São Paulo” assunto amplamente discutido nas etapas preparatórias, temáticas, reuniões e conferências livres. Com o intuito de potencializar as discussões nestes espaços e coletar as demandas, sugestões e críticas de cada região da cidade, foram elaborados textos base e questões orientadoras, onde foi explicado: quais seriam as etapas do processo de revisão, a importância da base legal fornecida pela Política Nacional de Resíduos Sólidos, pela Lei Federal de Saneamento Básico e pela Política Nacional sobre Mudanças do Clima, quais os problemas e desafios da cidade, a importância do planejamento a ser realizado e sua relação com o Plano de Metas da Gestão do Prefeito Fernando Haddad.

O Processo de revisão participativa do PGIRS e sua relação com governo aberto

A revisão do Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PGIRS), da cidade de São Paulo, foi elaborada por meio de uma metodologia participativa e inovadora nunca antes utilizada pela gestão municipal paulistana no planejamento da gestão de resíduos sólidos. O mesmo consiste em um instrumento de implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos em nível local e visa atingir os objetivos de tal política, para isso, engloba todos os atores envolvidos, direta ou indiretamente, com os resíduos sólidos e as medidas a serem adotadas após a identificação do diagnóstico da atual situação da cidade.

Segundo a cartilha do PGIRS “a diretriz fundamental que norteia o Plano é a observação da seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada apenas dos rejeitos, eixo central da Política Nacional de Resíduos Sólidos” (2014, p. 1). A participação social no processo de revisão tende a contribuir diretamente com estas diretrizes.

Participação, inovação, colaboração e acesso à informação (ainda que ela não seja feita por meios eletrônicos no processo de revisão do PGIRS do município de São Paulo) são aspectos diretamente relacionados ao conceito de governo aberto e podem ser identificados nos textos de diferentes autores. Ainda que tal conceito esteja em constante modificação e expansão, faz-se necessário apresentar algumas definições e como elas estão relacionadas com o PGIRS.

De acordo com Machado (2016), pode-se entender o governo aberto como um “conjunto de práticas de abertura por parte de governos à participação social, ao acesso à informação e à colaboração” (p. 37). Além disso, a integração entre o uso de tecnologias de informação e comunicação e a internet tendem a ampliar tais práticas e fomentar a inclusão do cidadão no setor público. Considerando o processo participativo de revisão do PGIRS, pode-se afirmar que a participação e o acesso à informação acontecem quase simultaneamente, uma vez que o acesso à informação se dá por meio das plenárias e demais encontros, que também caracterizam etapas de participação social no processo. As TICs poderiam ser melhor utilizadas no caso analisado. Ainda assim, é preciso reconhecer que os encontros presenciais realizados no processo de revisão do PGIRS são importantes para incluir parcelas da população que não possuem acesso à internet e suas ferramentas ou que, na maioria dos casos, são excluídas dos processos decisórios, tal como os indígenas e outras minorias.

Para Calderón (2012) o “Gobierno Abierto es colocar el resultado por delante del procedimiento, abandonar las tautologías administrativas, propiciar la democracia deliberativa en todos los puntos de las administraciones y abandonar el concepto de administrado por el de ciudadano” (p. 28). Além disso, o autor defende que é necessário interagir constantemente com o cidadão para melhorar os processos administrativos e que o governo aberto está diretamente relacionado aos ideais de transparência, participação e colaboração.

Ao que tange à definição de transparência e as associações, pode-se afirmar que o processo de revisão do PGIRS é pouco transparente. Embora os textos que balizaram as discussões apresentem uma contextualização dos problemas da cidade, entre outros, não apresentam dados sobre o que se tem feito para resolvê-los, as ações e recursos empregados em sua resolução. A disponibilização desses dados, sobretudo em formato aberto, poderia contribuir com o planejamento participativo, porque ampliaria os horizontes dos envolvidos e as suas relações com as informações fornecidas. Como afirmou Calderón, “sólo un ciudadano bien informado de los asuntos públicos puede comprometerse con el desarrollo político y social de su país.” (2012, p.31).

Ou seja, a participação social é incentivada e realizada de maneira consistente quando o cidadão pode acessar as informações públicas do governo e isso, por sua vez, só é realizado quando há transparência. Diante disso, o processo de participativo de revisão do PGIRS não foi transparente, o mesmo pode ser dito para a responsabilização. Estes pontos caracterizam-se como barreiras ao fomento e atendimento dos ideais de governo aberto dentro do caso estudado. Ainda considerando a transparência e a responsabilização, não foram encontrados os relatórios ou mesmo as sínteses das discussões realizadas nas plenárias, incluindo a IV Conferência Municipal do Meio Ambiente, que compõem o processo participativo de revisão do PGIRS. Diante disso, é correto apontar que a ausência dessas informações não contribui com o melhoramento do planejamento, sua revisão futura, com o monitoramento ou com a prestação de contas para a população.

A disponibilização em meio eletrônico e em formato aberto das propostas, discussões e problemas levantados em cada subprefeitura, assim como as propostas discutidas, modificadas e aprovadas na conferência, facilitaria o acompanhamento de seus resultados por parte da população. Além disso, proporcionaria o acesso aos dados para aqueles que não participaram diretamente da IV Conferência. Tais registros também caracterizar-se-iam como rica fonte de informações para a gestão pública municipal, ao permitir identificar as demandas de cada localidade e adotar as medidas necessárias de acordo com as especificidades de cada local. Dentro do conceito de governo aberto, a disponibilização desses registro de maneira passiva e em formatos abertos permite maior colaboração, participação social e a responsabilização dos gestores, visto que o cidadão poderá utilizar as informações para cobrar soluções e posicionamento sobre os problemas levantados nas plenárias.

O processo de revisão participativa do PGIRS do município de São Paulo, de acordo com o conceito de participação de Calderón (Op. Cit.), ainda acontece fora do contexto digital proporcionado pela difusão da internet, visto que as tecnologias de informação e comunicação foram pouco utilizadas, assim como as mídias sociais. Ainda que o modelo participativo adotado esteja pautado na participação da sociedade civil organizada por interesses específicos, ele não busca modificar ou incluir tais interesses na agenda pública, visto que a gestão de resíduos sólidos já está na agenda de decisão política da gestão municipal. 

Pode-se entender que o modelo participativo adotado está de acordo com o que Calderón (Op. Cit.) compreende como “redistribuição do poder”, sobretudo o de decidir o que entra ou não no planejamento da gestão integrada dos resíduos sólidos, a definição das intervenções necessárias, a inclusão das demandas da população e não somente o olhar tecnocrático, além de permitir, mesmo que em menor escala, o controle social na implementação das ações do PGIRS.

Ainda considerando a participação definida por Calderón, a disponibilização das propostas e discussões resultantes das plenárias, como citado anteriormente, permitem ao cidadão utilizar a internet para cobrar diretamente os governantes sobre as medidas adotadas após os processos participativos em espaços institucionais e buscar o novo modelo citado pelo autor, fortalecendo os ideais de governo aberto dentro da gestão municipal e, no caso em questão, na gestão integrada dos resíduos sólidos.

Calderon (Op. Cit.) elenca as mudanças mais significativas neste novo modelo de participação proporcionada pela atuação em rede em comparação ao modelo de participação da sociedade civil. Considerando o processo de revisão participativa do PGIRS do município de São Paulo, sobretudo as pré-conferências realizadas nas subprefeituras e a audiência indígena, pode-se afirmar que ao menos se tentou identificar problemas específicos de cada localidade, é que se houve qualquer concentração em grandes causa, o mais provável que tenha ocorrido, em um segundo momento, nas assembleias, e não de maneira não sincrônica, como propõe a participação em rede.

Ao que tange a mudança de escolha das lideranças já estabelecidas para a meritocracia em relação às contribuições, pode-se dizer que, dentro do processo participativo de revisão aqui analisado, poderia contribuir com a eleição de pessoas legitimamente interessadas na gestão integrada dos resíduos sólidos e não daqueles que se preocupam em manter sua influência na localidade em que atuam ou habitam. Ao mesmo tempo, um fator negativo é a seleção de pessoas que, de alguma maneira, estão melhor informadas sobre o assunto em questão. Diante disso, é preciso considerar o argumento de Calderón ao afirmar que a informação é um pré-requisito para a participação.

Calderón afirma que a informação é poder e que esse pensamento tende a dificultar a colaboração entre as instituições públicas, além de sua relação com o setor privado e com o cidadão, não auxiliando o fornecimento de dados públicos e a própria gestão. Ao que tange o processo participativo de revisão do PGIRS, pode-se afirmar que houve incentivo à colaboração, sobretudo com a criação do Comitê Intersecretarial e com os grupos de trabalho, estes últimos estando abertos para a participação social.

Ou seja, ainda que a colaboração e a cooperação não sejam os modelos de atuação identificados na esfera pública, para o caso em análise a Prefeitura Municipal de São Paulo buscou disponibilizar espaços e meios de atuação conjunta de seu corpo técnico e autarquias. Aquilo que Calderon (Op. Cit.) classifica como “colaboração do governo”. Além disso, nos grupos de trabalho foi necessário integrar poder público e população na construção do PGIRS, compreendida como colaboração com os cidadãos. Ainda que a existência de espaços e de incentivo ao trabalho colaborativos seja importante, não foi possível verificar o nível de colaboração no processo de revisão do PGIRS.

Quando os ideais do governo aberto são avaliados de acordo com sua influência e significados sobre a gestão pública, além da participação e da transparência já citados, outros princípios são agregados à discussão, tais como a inovação e a integridade das políticas públicas (LOTTA, 2016). Ainda que essa autora associe a inovação com o uso de tecnologia, a metodologia participativa adotada no processo de revisão do PGIRS do município de São Paulo é inovadora.

Sobre a integridade, Lotta (Op. Cit.) se refere ao combate à corrupção, quesito intimamente ligado ao ideal de transparência. Considerando que o processo participativo de revisão do PGIRS proporciona a participação do cidadão na definição e elaboração da política, espera-se que estes possam, assim como foi definido no referido planejamento, participar ativamente das fases de implementação, monitoramento e avaliação e, desse modo, atender aos princípios do governo aberto citados pela autora. 

A partir dos apontamentos realizados, é possível afirmar que o processo de revisão participativa do PGIRS do município de São Paulo é um exemplo prático de governo aberto e dialoga com os conceitos apresentados por diferentes autores sobre esse tema. Algumas barreiras foram identificadas, tais como o pouco uso da internet e das TICs nas etapas participativas, não contribuindo com a responsabilização, controle social das ações posteriores, transparência e comunicação pública.

Ainda que estas barreiras estejam presentes no caso escolhido para análise, sua superação pode ser realizada em planejamentos futuros, contribuindo com o fortalecimento dos princípios de governo aberto na gestão municipal e com a sua disseminação para a população, contribuindo com o seu empoderamento.

Ainda que a participação tenha ocorrido, em sua maioria, por meio de encontros físicos e que o acesso à informação tenha seguido o mesmo caminho, elas atendem aos ideais de governo aberto uma vez que introduzem o cidadão em diferentes momentos do planejamento do setor público, mais especificamente na gestão integrada dos resíduos sólidos. O mesmo pode ser dito para a colaboração, visto que houve incentivo e espaços físicos que fomentavam sua realização, além da inovação presente na metodologia participativa adotada para a revisão do PGIRS do município de São Paulo.  

Considerações finais

O Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos da cidade de São Paulo foi lançado em 2014, sua revisão contou com uma metodologia inovadora e participativa, nunca antes utilizada pela gestão municipal paulistana no planejamento da gestão de resíduos sólidos. O processo participativo contou com a realização de pré-conferências em todas as regiões do município, além de uma audiência indígena, reuniões temáticas, conferências livres, reuniões preparatórias para os delegados e, finalizando, a IV Conferência Municipal do Meio Ambiente.

Estas etapas compreendem a metodologia adotada e justificam a escolha deste caso como um exemplo prático de governo aberto, que foi analisado sob a luz das ideias discutidas por Calderón (Op. Cit.) e por estudiosos brasileiros. A maioria dos autores utilizam os princípios da transparência, participação, colaboração e inovação para definir o conceito de governo aberto.

O caso analisado mostrou que a colaboração, a inovação, a participação e o acesso à informação, ainda que estes últimos não estejam totalmente de acordo com os princípios do governo aberto, são suficiente para afirmar que o processo de revisão participativa do PGIRS é um exemplo de governo aberto. Também mostrou o que poderia ser melhorado ou otimizado a partir do uso de tecnologia. Em diferentes momentos foi apontado que tal uso promoveria maior responsabilização, prestação de contas, transparência e comunicação pública e que estes tópicos se caracterizam como barreiras ao pleno cumprimento dos princípios de governo aberto na revisão.

Por fim, tais modificações podem resultar em estudos de casos semelhantes, mas que apresentem um maior número de pontos positivos e a superação dos obstáculos aqui identificados. 

Bibliografia

ABRUCIO, Fernando Luiz. O governo aberto e os desafios da comunicação pública: um anova maneira de praticar a democracia. In: Caderno de formação para agentes de governo aberto. São Paulo, 2016. Disponível em< https://www.paulofreire.org/images/pdfs/livros/Cadernos_Orientacao_Governo_Aberto.pdf. Acesso em 15/09/2016.

BRASIL. MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Plano Nacional de Resíduos Sólidos. Brasília: SINIR, 2012. Disponível em <http://www.sinir.gov.br/web/guest/plano-nacional-de-residuos-solidos Acesso em 26/10/2016.

BRASIL. Política Nacional de Resíduos Sólidos. Brasília: Planalto, 2010. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm . Acesso em 26/10/2016.

CALDERÓN, Cesar. Por qué un Gobierno Abierto. In  CONCHA,  Gáston, NASER, Alejandra (Org.). (2012). El desafío  hacia el gobierno abierto en la hora de la igualdad. Editores CEPAL y Alis. Disponível em http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/3969/S2012004_es.pdf;jsessionid=EB51E6A25F74D83D2CBAE4C2366EDBF4?sequence=1 . Acesso em 02/08/2016.

LOTTA, Gabriela. Formação e governo aberto. In: Caderno de formação para agentes de governo aberto. São Paulo, 2016. Disponível em https://www.paulofreire.org/images/pdfs/livros/Cadernos_Orientacao_Governo_Aberto.pd . Acesso em 15/09/2016.

MACHADO, Jorge. Tecnologias de informação, transparência e participação: rumo ao governo aberto. In: Caderno de formação para agentes de governo aberto. São Paulo, 2016. Disponível em https://www.paulofreire.org/images/pdfs/livros/Cadernos_Orientacao_Governo_Aberto.pd . Acesso em 15/09/2016.

PERES, Úrsula Dias. A participação social como dimensão para o planejamento e orçamentação públicos. In: Caderno de formação para agentes de governo aberto. São Paulo, 2016. Disponível em https://www.paulofreire.org/images/pdfs/livros/Cadernos_Orientacao_Governo_Aberto.pd Acesso em 15/09/2016.

SÃO PAULO. (Cidade). Decreto nº 53.924. São Paulo: SGM, 2013. Disponível em http://www3.prefeitura.sp.gov.br/cadlem/secretarias/negocios_juridicos/cadlem/integra.asp?alt=18052013D%20539240000%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20&secr=5&depto=0&descr_tipo=DECRETO . Acesso em 20/10/2016.

SÃO PAULO. (Cidade). Caderno de formação para agentes de governo aberto. São Paulo, 2016. Disponível em http://each.usp.br/machado/2016-2017/InovacaoTecnologicaTransparencia-formacaoGovernoAberto.pdfd. Acesso em 15/09/2016.

SÃO PAULO. (Cidade). Texto de subsídio para as reuniões preparatórias. São Paulo: SES, 2013.Disponível em <= http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/servicos/arquivos/Cartilha_PGIRS-jun2013.pdf . Acesso em: 21/10/2016.

SÃO PAULO. (Cidade). Regimento Interno da IV Conferência Municipal do Meio Ambiente. São Paulo: SES, 2013.Disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/servicos/conferencia_meio_ambiente/regimento/index.php?p=153360 . Acesso em: 21/10/2016.

SÃO PAULO. (Cidade). Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos. São Paulo: SES, 2014.Disponível em <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/servicos/arquivos/PGIRS-2014.pdf . Acesso em: 21/10/2016.

SÃO PAULO. (Cidade). Texto Geral da IV Conferência Municipal do Meio Ambiente. São Paulo: SES, 2013.Disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/servicos/conferencia_meio_ambiente/arquivos/PGIRS_geral.pdf . Acesso em: 21/10/2016.

SÃO PAULO. (Cidade). O que é o Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos . São Paulo: SES/AMLURB, 2014. Disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/servicos/amlurb/noticias/?p=169047 . Acesso em: 21/10/2016.